Kilka miesięcy temu pisaliśmy o tym, jak wygląda nasz polski “house of cards”, starając się w prosty i zrozumiały sposób wyjaśnić proces powstawania polskich przepisów i rolę jaką zajmuje w nim Startup Poland. Ponieważ ostatnio coraz więcej angażujemy się w tematy procedowane w Brukseli, chcielibyśmy wytłumaczyć jak tworzone jest prawo Unii Europejskiej, które następnie bezpośrednio albo pośrednio – po odpowiednim wdrożeniu – obowiązuje w krajach członkowskich. Przybliżamy Wam te procedury w czasie, kiedy wkrótce na sesji plenarnej Parlamentu Europejskiego głosowany będzie Digital Services Act (DSA) i DMA (Digital Markets Act), czyli europejskie rozporządzenia o usługach cyfrowych, którym Startup Poland dedykowało wiele swojej pracy w 2021 r., a które są w końcowej fazie europejskiego procesu legislacyjnego i prawdopodobnie będą obowiązywać bezpośrednio – z racji swojej formy prawnej – w Polsce i innych krajach UE już w przyszłym roku.
Głównymi aktorami procesu legislacyjnego w Unii Europejskiej są Komisja Europejska, Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej, których krótkie przedstawienie jest następujące:
Parlament Europejski jest organem prawodawczym Unii Europejskiej i wybierany jest w wyborach bezpośrednich, czyli o tym kto zasiądzie w Parlamencie Europejskim decydują obywatele państw należących do Unii Europejskiej.
Komisja Europejska jest organem wykonawczym Unii Europejskiej i wyłączną inicjatywę legislacyjną w zakresie prawa unijnego. Komisja może też wydawać rozporządzenia wykonawcze. W skład Komisji wchodzi 27 komisarzy – na każde państwo członkowskie Unii Europejskiej przypada jeden komisarz.
Rada Unii Europejskiej jest z kolei bardzo istotnym organem decyzyjnym Unii Europejskiej. W zakresie legislacyjnym ma ona kompetencje do negocjowania i przyjmowania aktów ustawodawczych wspólnie zazwyczaj z Parlamentem Europejskim w zwykłej procedurze legislacyjnej. Choć Rada jest jednym podmiotem prawnym, to w zależności od tematu, którym ma się zajmować zbiera się w 10 różnych składach . W posiedzeniach Rady uczestniczą przedstawiciele każdego z państw członkowskich w randze ministerialnej, czyli ministrowie bądź sekretarze stanu, którzy mają prawo podejmować zobowiązania w imieniu swojego rządu i brać udział w głosowaniu.
Te wszystkie organy Unii Europejskiej działają w ramach dwóch rodzajów procedury legislacyjnej– zwykłej (zwanej też współdecyzyjną) i szczególnej. W procedurze zwykłej Komisja Europejska przedstawia wniosek ustawodawczy Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej. Zarówno Parlament Europejski, jak i Rada Unii Europejska zatwierdzają ostatecznie projekty aktów, które będą aktami obowiązującymi w UE.
Procedura szczególna jest stosowana bardzo rzadko, w szczególnych przypadkach. W tej procedurze zazwyczaj jedynym prawodawcą jest Rada Unii Europejskiej, a Parlament Europejski ma wyrazić zgodę lub zaopiniować wniosek ustawodawczy. Jeszcze bardziej wyjątkowa jest sytuacja, w której po konsultacji z Radą Parlament Europejski samodzielnie przyjmuje akty prawne. Zdecydowana większość europejskich aktów prawnych – w tym również będące w orbicie naszego zainteresowania DSA i DMA – jest stanowiona w ramach zwykłego procesu legislacyjnego.
Po przedstawieniu przez Komisję projektu aktu prawnego następują jego czytania, podczas których Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej analizują jego tekst i wprowadzają do niego poprawki. Przy zgodzie Parlamentu i Rady co do tekstu projektu aktu prawnego i jego zmian, zostaje on przyjęty przez Parament. Natomiast jeśli Parlament i Rada nie zgadzają się co do treści poprawek aktu prawnego, odbywa się następnego jego czytanie. Brak porozumienia pomiędzy Parlamentem i Radą co do zmian w drugim czytaniu oznacza wniosek do specjalnego komitetu, który składa się z takiej samej liczby przedstawicieli Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej, a którego celem jest osiągniecie porozumienia Parlamentu i Rady odnośnie zmian do projektu aktu prawnego przedstawionego przez Komisję Europejską (przedstawiciel Komisji też może uczestniczyć w posiedzeniu komitetu z prawem do wyrażenia swojej opinii).
Po osiągnięciu porozumienia projekt aktu prawnego jest przesyłany do Rady i Parlamentu do trzeciego czytania, gdzie zostaje przyjęty jako akt prawny. Akt prawny nie zostaje przyjęty jeśli nie uda się osiągnąć porozumienia pomiędzy Radą Unii Europejskiej i Parlamentem Europejskim co do propozycji tekstu przedstawionego przez Komisję Europejską. Sama Komisja nie może przyjąć co do zasady aktu prawnego, chyba że zostanie do tego upoważniona przez Radę lub Parlament, przy czym takie upoważnienie może dotyczyć konkretnych rodzajów aktów prawnych (aktów wykonawczych wdrażających jednakowo przepisy w UE i aktów delegowanych uzupełniających juz obowiązujące przepisy) – zatem DSA, czy DMA Komisja przyjąć by nie mogła.
Kształt przepisów europejskich ustalany jest w trakcie tzw. trilogów, czyli negocjacji trzech ww. instytucji UE: Parlamentu, Rady Unii Europejskiej i Komisji. W styczniu 2022r. prowadzony jest trilog w sprawie europejskich regulacji DMA i DSA, którymi zajmował się również Startup Poland. Trilog nie jest regulowany formalnie i jest mało transparentny, nie wiadomo zatem jakie będą ustalenia co do zgłaszanych między innymi przez nas zastrzeżeń do tekstów propozycji rozporządzeń cyfrowych, ale liczymy, że uwzględnione zostaną chociażby postulaty dotyczące zakazu reklamy targetowanej, który w naszej ocenie zaszkodzi przede wszystkim startupom, a także małym i średnim firmom.
Skoro proces legislacyjny w Unii Europejskiej ma swoich inicjatorów i wykonawców, i wydaje się rozpisany od A do Z, jaką w ogóle rolę może odgrywać w nim taka organizacja jak Startup Poland? Przede wszystkim w całym procesie prawodawczym UE swoją rolę mają też parlamenty krajów członkowskich, które dostają wnioski ustawodawcze Komisji Europejskiej jednocześnie z Parlamentem Europejskim i Radą UE i wydają swoje opinie na ich temat. I tu jest przede wszystkim nasza rola wytłumaczenia polskim politykom co dane regulacje oznaczają dla ekosystemu startupowego, ponieważ ich opinia wędruje później do Brukseli. Pod koniec grudnia przedstawiliśmy chociażby nasze stanowisko do nowego wniosku legislacyjnego Komisji Europejskiej dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie przejrzystości i targetowania reklamy politycznej, które ma nałożyć na dostawców usług reklamy politycznej szereg wymogów przejrzystości, a także reguluje też wymogi dotyczące targetowania i amplifikacji w kontekście publikacji, rozpowszechniania lub promocji reklamy politycznej, które wiążą się z wykorzystaniem danych osobowych.
Oczywiście nie ograniczamy się tylko do polskiego podwórka, bo również przed ważnymi głosowaniami staramy się dotrzeć do członków Parlamentu Europejskiego i naszymi informacjami o wpływie danych przepisów na działalność startupów w Unii Europejskiej, co robimy aktualnie, chociażby odnośnie DSA i DMA.
Tematów europejskich jest coraz więcej, także już wkrótce możecie spodziewać się naszych kolejnych doniesień z Brukseli.
Autor:
Marta Pawlak
Head of Public Policy, Startup Poland